Por
Germán Ayala Osorio, comunicador social
y politólogo
Cuando
hablamos de institucionalidad, hacemos referencia, en doble vía, a las acciones
y decisiones tomadas por quienes dirigen u orientan instituciones públicas
(estatales) y privadas (particulares), así como al tipo de representaciones
sociales (RS) e imaginarios que en torno a dichas acciones y decisiones,
disímiles actores de la sociedad civil construyen, reproducen y transmiten por
diferentes medios, alrededor del funcionamiento de esas instituciones estatales
y privadas, consideradas, funcional y legalmente, como fundamentales para el
devenir del país, en términos de las relaciones Estado-Mercado- Sociedad.
La
institucionalidad, entonces, se hace evidente cuando las instituciones operan
en sus ámbitos de acción, legal y procedimental, y en el contexto de una
sociedad que moral y éticamente se alimenta de su funcionamiento,
especialmente, de aquellas instituciones que se consideran faros determinantes
que iluminan tanto la vida institucional interna, como la que trasciende a la
vida societal. Dentro del Estado, la figura presidencial, los jueces y
magistrados, profesores y los políticos profesionales, hacen parte de ese grupo
importante de agentes públicos que aportan, negativa o positivamente, al
fortalecimiento de las instituciones estatales y a la exposición de una
institucionalidad, que bien puede ser negativa o positiva.
La
institucionalidad es la expresión discursiva de las instituciones
que “hablan” a través de sus decisiones, acciones y discursos que tienen
trascendencia en el ámbito de lo público y que a su vez, terminan alimentando
la intra institucionalidad, es decir,
aquella que no trasciende social y políticamente, pero que con el tiempo,
termina edificando una imagen y aportando a la construcción de Representaciones
Sociales (RS), compartidas colectivamente.
Así
entonces, las instituciones “hablan”, se expresan a través de decisiones, actos
administrativos, y a través de acciones que están soportadas procedimental y
legalmente, y reconocidas en un marco constitucional específico.
Aquellas
instituciones que funcionan y operan bajo condiciones y circunstancias
regladas, que siguen procedimientos reconocidos y sobre los cuales existen
aparentes y expresados consensos sobre su utilidad y necesidad, dan vida a un
tipo de institucionalidad que bien puede reconocerse como fuerte o positiva. Lo contrario sucede con aquellas instituciones
que, al operar bajo decisiones y acciones asociadas al carácter autárquico,
megalómano y mesiánico de sus directores, presidentes o principales voceros,
consolidan una institucionalidad débil o
negativa.
Ejemplos
de institucionalidad negativa o débil,
constituyen las actuaciones, decisiones y discursos del Procurador Ordóñez y de
la Procuraduría, en tanto dicha entidad funciona sometida al dañino y
moralizante liderazgo del Jefe del Ministerio Público. De igual manera, el
silencio del Consejo de Estado y el evidente desinterés e incapacidad de varios
de sus magistrados, para juzgar la espuria reelección de Ordóñez Maldonado,
debilitan la función ejemplarizante de la justicia y la credibilidad de los
ciudadanos en el aparato mismo de justicia.
Estamos
los colombianos ante una institucionalidad que se debilita por los compromisos
clientelistas de varios de los magistrados comprometidos en la tarea de revisar
la legalidad de la reelección del Procurador y por supuesto, por el ejercicio
del poder de un funcionario que confundió sus funciones como Jefe del
Ministerio Público, con la prédica de su moral religiosa, atada a una idea de
Estado confesional que claramente no se corresponde al tipo de Estado que hoy
existe en Colombia.
Recientemente
los casos de corrupción conocidos en Comfenalco Valle, constituyen un ejemplo
de institucionalidad negativa, en el
contexto de las relaciones entre el Estado y entidades particulares. El fallo[1]
sancionatorio de la Procuraduría contra
el director, Felice Grimoldi, que lo
inhabilita por 10 años para ejercer cargos públicos, expone ética y
moralmente a un sector de la clase dirigente del Valle, que tendrá que explicar
qué pasó con las actuaciones de su gerente[2].
Lo que se espera es que Grimoldi dé un paso al costado y que la Junta Directiva
de Comfenalco lo remplace cuanto antes. Las dos decisiones, en algo
disminuirían el negativo impacto institucional que sufre la entidad por los
hechos de corrupción denunciados. De no darse tal situación, la
institucionalidad saldrá afectada en materia grave, por las actuaciones de
quienes orientan el funcionamiento de dicha entidad.
Así
entonces, la institucionalidad, como discurso, devela y desnuda, el
comportamiento y la ética que acompaña a las decisiones, acciones y a la misión
de las instituciones que operan en ámbitos privados y estatales, y con
trascendencia pública, en el contexto de una sociedad que, de disímiles maneras,
se alimenta ética y moralmente de su funcionamiento.
Las
instituciones y la(s) institucionalidad (s) producida (s) y recreada (s) por
cada una de ellas, se debilitan por razones operativas asociadas al carácter
autocrático de sus dirigentes, voceros y por las circunstancias del contexto
político, económico y social, que pueden provocar el redireccionamiento
misional de varias instituciones e incluso, el reemplazo de aquellas que en
momentos precisos y coyunturales, se les reconoció un progresivo y evidente
debilitamiento. Sin duda, ejemplos claros de liderazgos autárquicos que han
afectado la institucionalidad estatal, los constituyen el hoy Procurador
Ordóñez Maldonado y Uribe Vélez, cuando fungió como Presidente de la República
(2002-2010).
La
institucionalidad, desde una perspectiva cultural, hace parte sustantiva de la
tradición, que vehiculiza las prácticas sociales y le da el carácter de perenne
a aquellas instituciones, especialmente del Estado, que están ahí para
garantizar no solo su funcionamiento, sino su presencia y vigencia simbólica
como un tipo de orden político, social y económico cuya legitimidad deviene natural u obtenida por la operación
coordinada, efectiva, eficiente y eficaz de aquellas instituciones que
conforman el Estado como tal.
Lo
claro es que hay funcionarios públicos y agentes privados a los que poco les
interesa el valor simbólico que acompaña a las acciones institucionales, bien
del Estado o de las empresas privadas que actúan en lo público y se relacionan
con este y en muchos casos, lo remplazan por su notable debilidad o porque
dichas relaciones son fruto de acciones de cooptación y captura del Estado, por
parte de sectores de poder particular.
II.
II.
La institucionalidad recoge los elementos y factores culturales que
rodean los ejercicios de la función pública (operación del Estado) y los de la función
particular (operación privada de actores de la sociedad civil en el Mercado).
Ejercicios estos, cuyos resultados se expresan en condiciones y circunstancias que
garantizan, de un lado, la legitimidad del Estado y, del otro, coadyuvan o no,
a la consolidación de una idea más o menos universal de lo público (lo que nos
interesa a todos).
Con un Estado débil y precario como el colombiano, que opera bajo la
influencia de un ethos mafioso que
disímiles élites de poder y el grueso de la sociedad comparten, la
institucionalidad deviene igualmente endeble y deleznable por la acción
simbólica de ese ethos mafioso y por
supuesto, por el sentido negativo y empobrecido que de lo Público tienen los
colombianos, en el momento, por ejemplo, de exigir sus derechos, discutir
asuntos de interés general, o reflexionar en torno a otros que comprometen las
relaciones entre el Estado y la sociedad.
En todo lo anterior, los medios de comunicación juegan un papel
importante dado que de forma permanente el discurso periodístico-noticioso
recoge los elementos y las circunstancias en las que la institucionalidad
estatal y particular (privada) se manifiestan, a través de funcionarios
públicos, proyectos de infraestructura, opiniones de voceros de actores de la
sociedad civil, políticas públicas, así como otros hechos jurídicos y
políticos.
Los líderes mesiánicos suelen debilitar las instituciones y afectar
negativamente la legitimidad derivada o proyectada. Tal situación puede revelar
con claridad, las intenciones democráticamente restrictivas de aquellos que
sienten que son los “elegidos” y los únicos capaces de gobernar o liderar
procesos; de igual manera, pueden observarse las fracturas de los consensos
reglados sobre los cuales las instituciones suelen apoyar sus procedimientos,
decisiones y actuaciones.
Por supuesto que la institucionalidad estatal y las institucionalidades
privadas derivadas de los actores de la sociedad civil que interactúan entre sí
y con el Estado, son fruto de las relaciones y de los factores de poder que
actúan dentro del Estado, fuera de él o que simplemente, hacen viable jurídica
y políticamente un orden constitucional.
En cuanto al poder, decía Foucault que “el poder no está
localizado en el aparato de Estado, y nada cambiará en la sociedad si no se
transforman los mecanismos de poder que funcionan fuera de los aparatos de
Estado, por debajo de ellos, a su lado, de una manera más minuciosa,
cotidiana”.
Más
complejo resulta sostener una operación institucional proclive a la
consolidación del Estado e incluso, a garantizar su legitimidad, cuando se
reconoce el funcionamiento de un Estado
paralelo que aparece por la acción administrativa y política de redes de
corrupción o de grupos de poder que por todos los medios buscan cooptar y
capturar el Estado para someterlo a las pretensiones individuales y grupales de
unos pocos.
La
operación del Estado colombiano da vida, de forma cotidiana, a un Estado paralelo, que es maniobrado por
grupos de poder, legal e ilegal, que de disímiles maneras debilitan no solo el
sentido de lo Público y de lo público-estatal, sino la confianza que el
ciudadano de forma natural deposita en el Estado, para sentirse seguro y en
espera de que este lo guíe moralmente, al igual que al resto de los asociados.
Así
entonces, en un doble sentido, el Estado es una abstracción y como tal, en
algunos casos no se le pueden endilgar responsabilidades, pero también el
Estado se erige como un símbolo de poder en el que la ciudadanía suele confiar,
de ahí que sus disfuncionalidades terminan erosionando, por ejemplo, el poder
presidencial y los de otras entidades gubernamentales que ayudan a hacer
aterrizar lo que para muchos es una entidad metafísica, por fuera de cualquier
posibilidad de confrontación política y discursiva.
Imagen tomada de colombiabiodiversa.org
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